Pengelolaan sampah di kota-kota besar di Indonesia telah menjadi permasalahan laten yang hingga kini belum dapat terpecahkan. Pada tahun 2019 saja, Indonesia tercatat menghasilkan sampah sekitar 67 juta ton sampah, lebih tinggi dibandingkan jumlah sampah tahun sebelumnya yaitu 64 juta ton [1]. Jenis sampah yang dihasilkan didominasi oleh sampah organik yang mencapai sekitar 60 persen dan sampah plastik yang mencapai 15 persen [2]. Metode konvensional kumpul-angkut-buang dan sanitary landfill (penimbunan di tempat pembuangan akhir sampah) pada masanya (sekarang ini) menjadi kian menantang dan terbukti bukan merupakan cara yang tepat serta berkelanjutan. Berbagai daerah, baik tingkat provinsi maupun kabupaten/kota dihadapkan dengan masalah overload kapasitas dan keterbatasan ketersediaan lahan bagi tempat pembuangan akhir (TPA) sampah. Sebagai contoh untuk wilayah Jakarta, TPA Bantargebang di Bekasi yang diperkirakan overload pada 2021 [3], TPA Sarimukti di Padalarang yang menampung sampah Bandung Raya juga ditutup [4]; dan TPA Sarbagita Suwung di Bali yang menerima sampah hingga 1,400 ton per hari namun minim pengelolaan dan pengolahan [5]. Di samping itu karakteristik dan pola pembuangan sampah di Indonesia yang bercampur dan tidak terpilah (tersortasi) antar jenis sampah membuat tantangan pengolahan sampah semakin kompleks.

Gambar 1. Suasana TPA Burangkeng, Kec. Setu, Kabupaten Bekasi pada September 2019, Sumber: [11]

Salah satu opsi pengelolaan dan pengolahan sampah yang mulai banyak digaungkan dalam beberapa waktu ke belakang ini adalah pengolahan sampah menjadi energi atau waste-to-energy (WtE). Pada proyek WtE ini, Pemerintah Daerah akan membayar sejumlah dana kompensasi kepada badan usaha pelaksana (BUP) proyek WtE atas pengolahan sampah yang dilakukan, dana tersebut dikenal dengan istilah tipping fee. Selain itu, pada WtE, BUP pun dimungkinkan memperoleh pendapatan lain melalui penjualan produk energi asal sampah kepada off-taker. Sehingga secara umum ada 2 (dua) revenue streams WtE yaitu tipping fee dan pendapatan jual-beli produk energi.

Ada berbagai jenis produk energi asal sampah yang dapat dikembangkan dalam konteks proyek WtE ini. Contohnya misalnya energi listrik yang diperoleh melalui pembakaran (insinerasi) ataupun gasifikasi, briket refuse-derived fuel (RDF) yang bisa menjadi bahan bakar alternatif pada pabrik semen, solid-recovered fuel (SRF) yang dapat dimanfaatkan sebagai co-firing pada pembangkit listrik tenaga uap (PLTU), dan produk gas asal sampah melalui pemanfaatan gas metana dari timbunan sampah, meski opsi disebut terakhir ini relatif tidak mengurangi volume timbunan sampah.

Khusus untuk pengolahan sampah menjadi produk energi listrik, Pemerintah Pusat telah menerbitkan Peraturan Presiden (Perpres) No. 35/2018 tentang Percepatan Pembangunan Instalasi Pengolah Sampah Menjadi Energi Listrik Berbasis Teknologi Ramah Lingkungan (Perpres 35). Aturan ini menunjuk 12 kota sebagai pilot project pengembangan proyek energi listrik asal sampah atau Pembangkit Listrik Tenaga Sampah (PLTSa), menentukan besar bantuan Pemerintah Pusat atas biaya layanan pengolahan sampah (BLPS atau tipping fee), dan menugaskan PT PLN untuk membeli listrik dalam kerangka Perjanjian Jual Beli Listrik (PJBL) dengan harga jual listrik feed-in tariff (FIT) US$13,35 sen/kWh (untuk proyek <=20 MW) dan US$14,54 (-0.076 x kapasitas listrik dijual ke PLN) sen/kWh (untuk proyek >20 MW).

Gambar 2. Ilustrasi struktur proyek WtE skema penugasan Pemda kepada BUMD, Sumber: [6]

Selanjutnya, ditinjau dari sudut pandang pengembangan proyek, secara umum, proyek WtE dapat dikembangkan melalui 3 (tiga) macam skema. Pertama adalah penugasan Pemerintah Daerah (Pemda) kepada Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) di mana penyelenggara (atau pengembang) proyek dapat berupa BUMD 100% ataupun kemitraan antara BUMD (sebagai representasi Pemda) yang menjadi stand-by partner dengan mitra badan usaha yang menjadi investor. Kedua adalah skema beauty contest di mana Pemda melakukan pengadaan badan usaha penyelenggara proyek WtE dengan skema kualifikasi pemilihan langsung (direct selection). Dan ketiga adalah skema Kerjasama Pemerintah Badan Usaha (KPBU) atau dikenal juga sebagai Public Private Partnership (PPP). Secara umum, pada skema PPP sektor WtE, Pemda pemrakarsa proyek bertindak sebagai Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK). Pada tahap penyiapan proyeknya, PJPK tersebut dapat menerima dukungan Pemerintah Pusat (Kementerian Keuangan) dalam bentuk Project Development Facility (PDF). Di samping itu, skema PPP pun dimungkinkan untuk mendapatkan bantuan dukungan kelayakan konstruksi atau Viability Gap Fund (VGF) untuk membantu penurunan biaya capital expenditure (CAPEX) dari Pemerintah Pusat serta penjaminan Pemerintah dengan keterlibatan PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PT PII/IIGF). Selain daripada itu, khusus Perpres 35, Pemda pemrakarsa untuk 12 kota pilot project infrastruktur energi listrik asal sampah juga dimungkinkan untuk menerima bantuan biaya layanan pengelolaan sampah (BLPS) (atau tipping fee) dari Pemerintah Pusat melalui Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) sebesar maksimal Rp 500 ribu per ton.

Sebagai informasi, untuk lebih mudah memahami skema dan struktur proyek WtE, berikut disajikan contoh proyek Tempat Pengolahan dan Pemrosesan Akhir Sampah (TPPAS) Regional (TPPASR) Legok Nangka, yang terletak di Kecamatan Nagreg, perbatasan Bandung-Garut, yang diinisiasi oleh Pemerintah Provinsi (Pemprov) Jawa Barat. TPPASR Legok Nangka direncanakan akan mengintegrasikan tempat pembuangan sampah sekaligus pengolahan sampah menjadi produk energi, saat ini sedang dalam penyiapan proyek melalui skema PPP. Pembangunan proyek ini memanfaatkan berbagai dukungan pendanaan donor melalui PDF Japan International Cooperation Agency (JICA), pendanaan publik melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan Daerah (APBD), serta penjaminan IIGF, untuk selanjutnya diharapkan dapat juga memobilisasi investasi swasta/badan usaha dalam skema PPP.

Tabel 1. Profil skema PPP pada TPPASR Legok Nangka

Pendanaan proyek PPP TPPASR Legok Nangka, Jawa Barat
Proyek	TPPASR Legok Nangka
PJPK	Pemerintah Provinsi Jawa Barat, pimpinan proyek adalah Kepala Unit Pelaksana Teknis Daerah Pengelolaan Sampah TPA/TPST Regional (UPTD PSTR) Dinas Lingkungan Hidup
Lokasi	Kec. Nagreg, perbatasan Kab. Bandung dan Garut. TPPASR terletak 40 km dari Kota Bandung [7]
Luas Area	Pemprov Jabar sudah mendapatkan sertifikat kepemilikan tanah untuk 78.1 Ha dari total 82 Ha lahan proyek. Sertifikat untuk sisa 3.9 Ha sedang dalam proses dan direncanakan akan diperoleh pada tahun 2020.Sekitar 20 Ha dialokasikan untuk pengembangan WtE [7].
Pemanfaatan	Sebagai TPA dan pengolahan sampah berkapasitas sekitar 1,800–2,100 ton per hari [7] berasal dari: Kota Bandung 1,200-1,300 ton/hari Kota Cimahi 150-250 ton/hari Kabupaten Bandung 300-345 ton/hari Kabupaten Bandung Barat 78-86 ton/hari Kabupaten Sumedang 28-32 ton/hari Kabupaten Garut 100-115 ton/hari.
Dukungan Pemerintah	Project Development Facility Dukungan PDF dari Kementerian Keuangan melalui technical assistance dari Japan International Cooperation Agency (JICA) [7]. Penjaminan Pemerintah melalui IIGF/PT PII Penjaminan Pemerintah Pusat melalui PT PII sedang dalam pengajuan, direncanakan mencakup penjaminan terhadap keawajiban bayar PJPK Pemprov (sehubungan tipping fee) [7]. Tipping fee Tipping fee sudah disetujui antara PJPK Pemprov Jabar dengan 6 (enam) Pemda Kab/Kota pengguna sebesar Rp 386,000/ton. Pemprov akan memberikan subsidi sebesar 30% atas biaya tersebut atau setara atau Rp 115,800/ton (Availability Payment). Sementara 70% sisanya ditanggung oleh Pemda pengguna setara Rp 270,200/ton [8]. Dukungan kelayakan konstruksi/viability gap fund (VGF) Fasilitas VGF dari Kementerian Keuangan telah mendapatkan persetujuan, kendati belum ada nilai total bantuan VGF tersebut. Pemberian VGF sesuai Peratuaran Menteri Keuangan (PMK) No. 232/2012 [9]. Dukungan APBD dan APBN APBD Pemprov Jabar diinformasikan dialokasikan untuk proyek ini pada beberapa tahun anggaran (TA) sejak 2009 sekitar total Rp 160 miliar, mayoritas untuk pembebasan lahan [8]. Pembangunan fisik TPPASR dimulai tahun 2014 juga mendapatkan dukungan APBN Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat (PUPR) sebesar Rp 136 miliar (multiyears) oleh kontraktor PT Hutama Karya mencakup infrastruktur jalan, akses air, tempat pembuangan/landfill, dsb untuk kemudian dilaksanakan transfer aset [10]. Konfirmasi lebih lanjut atas hal ini diperlukan.
Dokumen Lingkungan	Perolehan izin lingkungan dan kajian Analisis Dampak Lingkungan (AMDAL) serta izin penggunaan air (SIPPA) dilaksanakan oleh Pemprov Jabar [7].
Dukungan Pemerintah (tambahan)	Sesuai Perpres 35, TPPASR Legok Nangka termasuk 1 dari 12 pilot project. Proyek dimungkinkan mendapatkan bantuan BLPS/tipping fee sebesar maksimal Rp 500,000 per ton dari Pemerintah Pusat melalui KLHK.
Investasi Badan Usaha dan Rencana Pengolahan Sampah	Direncanakan proyek dapat memobilisasi investasi badan usaha sebagai Badan Usaha Pelaksana (BUP) sebesar kira-kira Rp 600 miliar (apabila produk energi berupa RDF) dan Rp 1.3 triliun untuk penerapan metode PLTsa [10]. Konfirmasi lebih lanjut diperlukan. Dalam hal produk energi berupa listrik, BUP akan menjadi subyek terhadap FIT PT PLN sesuai Perpres 35 dengan FIT sebesar US$ 13.5 sen/kWh untuk proyek <= 20 MW [7]. Dalam hal produk energi berupa RDF, maka akan perlu dibuat perjanjian jual-beli RDF dengan off-taker, umumnya pabrik semen.

Gambar 3. Ilustrasi struktur proyek PPP pada TPPASR Legok Nangka, Sumber: PT SMI

Hingga saat ini proyek WtE yang dikembangkan di Indonesia masih sangat terbatas. Atas jumlah tersebut, tidak sedikit proyek yang sudah dikembangkan pun terkendala dalam upaya pencapaian financial close. Secara singkat hal tersebut disebabkan belum atau sulit terpenuhinya aspek-aspek bankabilitas yang menjadi preferensi atau dipersyaratkan oleh lembaga pembiayaan (Lender) dalam membiayai proyek. Di antara aspek tersebut adalah terkait keberadaan dan bentuk dukungan pemerintah terkait (khususnya di daerah) sebagai pemrakarsa proyek dalam memitigasi risiko-risiko proyek. Hal tersebut dinilai sangat penting mengingat domain proyek WtE dan pengolahan sampah (waste management) yang berada pada sektor publik, sangat memerlukan dukungan Pemerintah Daerah, serta memiliki beragam keterbatasan untuk dapat diperlakukan secara business-to-business murni.

Selanjutnya, artikel ini berusaha untuk mengupas dan menyajikan aspek-aspek bankabilitas dalam pembiayaan pengembangan proyek WtE. Terdapat setidaknya 8 (delapan) aspek yang perlu diperhatikan dan dipertimbangkan para pelaku dan pemrakarsa proyek (Pemda, BUMD) dan BUP (termasuk mitra badan usaha/investor) sehingga WtE dapat memenuhi aspek bankabilitas sesuai preferensi dan persyaratan pembiayaan oleh Lender dan mencapai financial close. Kendati demikian, perlu dipahami bahwa pemenuhan atas 8 (delapan) aspek tersebut bukan merupakan syarat mutlak untuk mendapatkan pembiayaan proyek WtE. Keputusan atas pembiayaan tentunya harus melewati proses due diligence ketat yang dilaksanakan oleh Lender mencakup legal, teknis, keuangan, market, sosial-lingkungan, perpajakan, serta dokumentasi terkait lainnya.

Pengaturan proyek WtE oleh Pemda (termasuk Penganggaran Tipping Fee)

Terlepas dari Perpres 35, tren inisiatif atas pengembangan proyek pengolahan sampah menjadi energi belakangan ini cenderung berasal dari Kepala Daerah setempat, dalam konteks ini bisa jadi Pemprov (Gubernur) atau Pemerintah Daerah Kota/Kabupaten (Walikota/Bupati). Dengan menggunakan instrumen Peraturan Kepala Daerah (Perkada) terkait (Peraturan Gubernur/Pergub; Peraturan Walikota/Bupati/Perwal/Perbup), Kepala Daerah melakukan pengaturan inisiatif proyek WtE mencakup penugasan kepada badan usaha pelaksana (BUP), pengaturan suplai sampah, penetapan besar tipping fee dan mekanisme pembayaran, penganggaran tipping fee dalam APBD, hingga penyediaan lahan. Selanjutnya Perkada tersebut diturunkan ke dalam suatu Perjanjian Kerjasama (PKS) antara Pemda dan BUP. Dalam konteks ini, bergantung pada skema proyek, BUP dapat berupa penugasan BUMD maupun lainnya.

Terdapat beberapa hal yang perlu diperhatikan sehubungan pengaturan proyek melalui Perkada tersebut. Pertama tipping fee dalam Perkada menjadi mata anggaran yang perlu diajukan setiap tahun anggaran oleh Kepala Daerah untuk disetujui oleh legislatif atau Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Dalam perspektif Lender, implementasi proyek jangka panjang melalui pengaturan Perkada berpotensi rawan risiko politik, khususnya dalam hal terjadi gesekan politik dalam pengajuan anggaran dan juga apabila terjadi pergantian rezim politik/kepemimpinan di daerah. Tidak sedikit adanya preseden, meskipun dalam konteks atau sektor berbeda, mengenai terjadinya ketidaksinambungan implementasi Perkada, baik itu Pergub/Perwal/Perbup dalam hal pergantian rezim kepemimpinan suatu daerah. Atas hal tersebut, Lender bisa jadi berpendapat bahwa pengaturan melalui Perkada memiliko risiko dan relatif kurang kuat untuk dijadikan sebagai underlying dalam mengakses fasilitas pembiayaan kredit investasi proyek.

Kedua, secara lebih spesifik hal yang juga sangat menjadi perhatian dari Lender terkait Perkada tersebut adalah mengenai ketersediaan anggaran dan komitmen Pemda untuk menjalankan pembayaran tipping fee sejumlah harga yang disepakati selama masa operasional proyek. Hal ini menjadi sangat krusial karena akan berdampak terhadap kemampuan BUP atas kewajiban bayar utang kredit investasi kepada Lender. Dengan demikian, dua hal tersebut perlu dicari solusi mitigasi risikonya sehingga dapat memenuhi aspek bankabilitas.

Dalam konteks terpisah, Lender bisa jadi akan merasa lebih nyaman apabila pengaturan proyek ditetapkan melalui Peraturan Daerah (Perda) yang penyusunannya telah melalui kesepakatan parlemen/Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Perda dapat menurunkan risiko politik terkait keberlangsungan pengaturan proyek selama masa operasional, termasuk di dalamnya sehubungan dengan kontinuitas tipping fee.

Sementara itu, khusus untuk skema PPP, mitigasi risiko atas komitmen Pemda dalam pembayaran tipping fee (bagian dari risiko politik) pada teorinya akan cenderung dapat lebih termitigasi, dibandingkan dengan skema penugasan. Hal tersebut dimungkinkan melalui adanya peran PT PII masuk untuk menjamin risiko tersebut sehingga diharapkan dapat membuat struktur risiko proyek WtE dapat lebih terkelola. Akan tetapi, sangat disayangkan bahwa belum semua Pemda memiliki awareness yang baik terkait pelaksanaan PPP dalam proyek infrastruktur di daerah. Di samping itu, pengembangan proyek WtE melalui skema PPP bukanlah merupakan suatu hal sederhana, terlebih apabila menyangkut waktu penyiapan proyek PPP yang cenderung lebih lama dibandingkan penugasan BUMD apalagi jika dikaitkan dengan kondisi rezim politik 5-tahunan membuat Kepala Daerah cenderung ingin segera mengeksekusi suatu inisiatif proyek secepat-cepatnya di periode kepemimpinannya.

Kemampuan Keuangan Pemerintah Daerah

Tipping fee adalah revenue stream utama dari proyek WtE. Komitmen atas tipping fee untuk dibayarkan kepada BUP proyek WtE sebagai kompensasi atas pengolahan sampah menjadi energi umumnya relatif lebih besar daripada harga rata-rata tipping fee bagi pegelolaan sampah kumpul-angkut-buang yang merupakan business-as-usual di Indonesia. Sebagai contoh, baru-baru ini Pemkot Cimahi dikabarkan mengeluhkan besarnya tipping fee yang harus dibayarkan sehubungan dengan pembuangan dan pengolahan sampah TPPASR Legok Nangka. Berdasarkan kesepakatan, kewajiban minimal sampah Kota Cimahi diangkut ke TPPASR Legok Nangka 150-ton hingga maksimal 250 ton/hari. Pengalihan pembuangan sampah dari TPA Sarimukti ke TPPASR Legok Nangka membuat beban operasional dan pemeliharaan yang dipastikan bakal meningkat dan menjadi menyedot keuangan daerah hingga mencapai Rp 30 miliar/tahun apabila dihitung dari jumlah minimal sampah yang dikirim. Biaya tersebut naik tiga kali lipat dibandingkan dengan beban anggaran pengangkutan sampah ke TPA Sarimukti yang berkisar Rp 11 miliar/tahun [12].

Dengan demikian, kemampuan keuangan Pemerintah Daerah dalam menanggung beban tipping fee menjadi sangat penting utamanya terkait ketersediaan alokasi dana, mekanisme penanggaran, dan pembayarannya. Sebagian Pemda khususnya level provinsi mungkin memiliki kemampuan anggaran yang mumpuni. Namun begitu tidak sedikit juga Pemda yang memiliki kemampuan anggaran yang minim karena Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang terbatas. Karenanya dalam melakukan inisiatif pengembangan proyek WtE, Pemda harus mempertimbangkan aspek ini.

Penyertaan Modal Daerah (PMD)

Dalam konteks project finance, umumnya Lender menerapkan rasio debt-to-equity 70:30. Selanjutnya, guna memitigasi risiko konstruksi proyek, Lender biasanya mensyaratkan porsi ekuitas (self-financing) mencakup 30% total biaya proyek harus dibuktikan melalui progress proyek terlebih dahulu (dilakukan pencairan dan penggunaan terlebih dulu atau disebut skema equity front-ended). Hal tersebut pada umumnya dijadikan syarat bagi penarikan fasilitas kredit investasi proyek dari Lender. Skema lain yang juga dimungkinkan adalah pencairan dan penggunaan porsi debt dan ekuitas secara proporsional antara Lender dan BUP.

Sehubungan dengan skema pencairan dan penggunaan dana tersebut, penting bagi BUP dan Sponsor/pemrakarsa proyek (baik itu Pemda, BUMD, maupun mitra badan usaha/investor) untuk membuktikan kesiapan dan ketersediaan dana dalam rangka pemenuhan kewajiban porsi ekuitasnya. Ketersediaan dana ekuitas sangat penting dan krusial terkait keberhasilan konstruksi proyek. Pada skema equity front-ended, Lender bisa jadi tidak terlalu hirau akan hal ini karena porsi ekuitas dicairkan dan digunakan terlebih dahulu sehingga meminimalkan risiko proyek mangkrak karena kekurangan modal. Namun demikian, pada skema proporsional, kesiapan dana ekuitas tersebut umumnya dikehendaki Lender untuk dapat terepresentasi misalnya dalam rencana kerja dan anggaran tahunan perusahaan (RKAP) dan laporan keuangan Sponsor serta BUP. Bagi Pemda, pemenuhan porsi ekuitas kepada BUMD penugasan dan BUP perlu dilakukan melalui penyertaan modal daerah (PMD) yang umumnya diatur dalam Perda.

Selain itu, di samping PMD untuk keperluan konstruksi proyek, perlu juga dipertimbangkan kesiapan BUP dan pemrakarsa proyek atas ketersediaan dana untuk mengantisipasi cost overrun atau pembengkakan biaya selama konstruksi. Dalam proyek-proyek infrastruktur pada umumnya, dana cost overrun ditanggung oleh Sponsor/pemrakarsa proyek.

Pemilihan Mitra Badan Usaha

Pada skema proyek WtE baik penugasan BUMD, beauty contest, maupun PPP, umumnya Pemda setempat menghendaki adanya BUMD dalam kepemilikan saham BUP sebagai representasi Pemda. Selanjutnya, Pemda mencari mitra badan usaha atau investor untuk bergabung di dalam BUP. Tentunya hal ini ditujukan dalam rangka sharing biaya, risiko, dan profit atas proyek.

Selain daripada itu, keberadaan mitra badan usaha juga diharapkan dapat meningkatkan rating kredit dan bankabilitas proyek. Karenanya pemilihan mitra badan usaha harus dilakukan secara transparan, akuntabel, dan melalui mekanisme yang tepat sehingga dapat memperoleh mitra badan usaha/investor yang bonafide serta memiliki kapasitas dan track record keuangan maupun teknis yang baik. Tidak ketinggalan, Pemda sebagai pemrakarsa proyek pun harus mengkaji profitabiltias dan risiko serta mitigasi proyek secara matang sehingga dapat menjaring investasi dari mitra badan usaha.

Kontrak Suplai Sampah

Kontrak suplai sampah dari Pemda dapat dilakukan kepada BUMD (untuk kemudian dilakukan perjanjian BUMD-BUP) atau langsung dari Pemda kepada BUP. Kontrak umumnya mencakup kuantitas atau tonase sampah untuk dapat dijaga setiap saat selama masa operasional proyek. Kuantitas sampah ini akan menentukan operasional dari proyek WtE dalam mengolah sampah masuk menjadi produk energi asal sampah seperti listrik, RDF , SRF, dsb. Kuantitas sampah akan mempengaruhi besaran pendapatan dari tipping fee yang diperoleh BUP yang juga menjadi sumber dana bagi pembayaran kewajiban bayar utang kredit investasi kepada Lender, karenanya kontrak suplai sampah menjadi aspek penting terkait bankabilitas proyek. Sebagai contoh, pada kasus RDF, umumnya dari 1,000 ton suplai sampah, akan diperoleh 350 ton RDF. Guna menjaga suplai sampah dan pendapatan BUP atas tipping fee, perjanjian kerjasama Pemda-BUP memuat skema jumlah minimum tipping fee per bulan yang diterima pengembang sehingga cashflow proyek dapat lebih terjaga terlepas dari ketersediaan sampah (meskipun secara teori, suplai sampah diperkirakan akan selalu ada).

Pemilihan Teknologi WtE dan Produk Energi Hasil Pengolahan Sampah

Selanjutnya, pemilihan teknologi pengolahan sampah dan output produk energi asal sampah sangat menentukan risiko operasional proyek yang juga berpengaruh terhadap aspek bankabilitas. Seperti disebutkan sebelumnya, produk energi tersebut dapat berupa RDF, SRF, gas asal sampah (metana), maupun listrik. Lender pada umumnya menghendaki teknologi yang diajukan merupakan teknologi yang sudah proven dan terbukti keberhasilannya, misalnya dalam implementasinya di negara lain. Selain itu perlu dipertimbangkan juga bahwa teknologi diharapkan memiliki performance guarantee hingga Long Term Service Agreement (LTSA) dari penyedia teknologi. Proyek WtE juga perlu memiliki studi kelayakan (feasibility study) yang komprehensif yang dilakukan oleh pihak independen, kompeten, dan berpengalaman. Sementara dalam pembangunannya, proyek harus melibatkan penyedia teknologi dan kontraktor pelaksana pembangunan (Engineering Procurement Construction – EPC) serta operator Operation and Maintenance (O&M Operator) kredibel (apabila diperlukan, mempertimbangkan teknologi WtE tergolong relatif baru di Indonesia dan kemungkinan besar BUP serta Sponsor proyek belum berpengalaman mengoperasikan proyek semacam ini).

Lebih dari itu, untuk produk energi spesifik, misalnya listrik, bisa jadi kualitas dan karakteristik sampah seperti tingkat kebasahan (moisture content) dan nilai kalor (calorific value) sangat memegang peranan krusial yang mempengaruhi performa operasional proyek dalam menghasilkan listrik sesuai PJBL dengan PT PLN. Pada business-as-usual, PT PLN umumnya menerapkan skema take-or-pay (ToP) bagi pembangkit thermal, termasuk WtE, dengan penalti dalam hal terjadi kegagalan pemenuhan kewajiban BUP atas suplai listrik. Karenanya, pengolahan sampah menjadi energi listrik menjadi sangat menantang di Indonesia terlebih lagi disebabkan karakteristik sampah yang umumnya basah, tercampur, dan tidak tersortasi dengan baik. Atas hal tersebut, serangkaian mitigasi atas performa pembangkit dan kuantitas serta kualitas sampah perlu dikaji dan dipertimbangkan oleh pemrakarsa proyek, BUP, dan Lender. Salah satu opsi yang bisa dilakukan adalah dengan menerapkan oversizing kapasitas pembangkit dibandingkan kontrak PJBL sehingga proyek memiliki reserve/cadangan kapasitas dalam upaya memenuhi kontrak ToP PJBL.

Kontrak Jual-Beli (Off-Take) Produk Energi Asal Sampah dan Kapasitas Keuangan Off-Taker

Selanjutnya hal yang juga perlu dikaji dan diperhatikan adalah kontrak jual-beli dan penyerapan (off-take) dari produk energi asal sampah. Hal yang menjadi perhatian utama Lender adalah terkait kapasitas dan kemampuan menyerap (off-take) dari off-taker serta jenis kontrak jual-belinya, apakah take-or-pay (ToP) atau take-and-pay (TaP). Kontrak ToP tentu akan menghadirkan kenyamanan bagi Lender karena seluruh produk diperkirakan akan diserap oleh offtaker sehingga menjadikan cashflow BUP lebih stabil.

Dalam hal produk energi berupa listrik yang dijual ke PT PLN, model bisnis dapat dipersepsikan sudah baku sama halnya dengan jual-beli listrik Independent Power Producer (IPP). Sebagai informasi, PT PLN biasanya menerapkan proyek pembangkitan listrik asal sampah sama seperti pembangkit thermal pada umumnya dengan target capacity factor (CF) di atas 70% dengan skema ToP. Seperti dijelaskan sebelumnya, skema ToP umumnya akan membuat Lender lebih nyaman karena seluruh listrik diproduksi dipastikan akan diserap dan dibeli oleh PT PLN berdasarkan harga jual listrik sesuai PJBL sehingga diharapkan cashflow BUP akan stabil. Namun di sisi lain, seperti dibahas sebelumnya, performa proyek pembangkit yang mengolah sampah menjadi energi listrik menjadi pertaruhan sendiri bagi Lender. Hal tersebut mempertimbangkan proyek pengolahan sampah menjadi listrik, khususnya pada teknologi insinerasi, akan sangat dipengaruhi bukan saja oleh kuantitas, namun juga kualitas sampah sebagai sumber bahan bakarnya. Sebagaimana dijelaskan sebelumnya, karakteristik sampah Indonesia yang umumnya tercampur, basah, dan tidak tersortasi berpotensi menurunkan kualitas sampah sebagai bahan bakar (moisture content, calorific value) yang pada akhirnya berdampak terhadap performa pembangkit. Penerapan skema ToP di sisi pembangkitan dan jual-beli listrik dengan PT PLN ini dikhawatirkan sulit dipenuhi oleh BUP, alih-alih menimbulkan pengenaan penalti performa dari PT PLN. Atas pertimbangan tersebut, apakah penerapan skema ToP untuk pembangkit energi listrik asal sampah sudah tepat dan mengikuti best-practice masih menjadi tanda tanya. Atas hal tersebut, serangkaian mitigasi atas performa pembangkit dan kuantitas serta kualitas sampah perlu dikaji dan dipertimbangkan oleh pemrakarsa proyek, BUP, dan Lender. Salah satu opsi yang bisa dilakukan adalah dengan menerapkan oversizing kapasitas pembangkit dibandingkan kontrak PJBL sehingga proyek memiliki reserve/cadangan kapasitas dalam upaya memenuhi kontrak ToP PJBL. Terlepas dari hal ini, Pemerintah sebagai pengambil kebijakan perlu melakukan kajian dan studi banding ke negara-negara yang telah menerapkan WtE dalam mengolah sampah menjadi listrik.

Sementara itu, untuk jenis produk lain seperti briket RDF umumnya dijual ke pabrik semen (sebagai off-taker). Lain halnya dengan jual-beli listrik ke PT PLN yang bisnisnya sudah relatif baku, model bisnis jual-beli RDF dengan pabrik semen dipastikan akan sangat tailor-made dan business-to-business. Atas hal itu, perlu dikaji bagaimana dan seberapa besarkah kemampuan penyerapan RDF oleh pabrik semen tersebut (demand analysis), skema kontrak apa yang diberlakukan (ToP atau TaP), serta berapa lama tenor atau jangka waktu kontrak. Dalam hal pendapatan dari kontrak jual-beli produk energi ini menjadi sumber dana bagi pembayaran kewajiban utang proyek, Lender umumnya menghendaki agar tenor kontrak setidaknya sama dengan tenor pembiayaan proyek. Selanjutnya, hal yang perlu menjadi perhatian juga adalah terkait kondisi dan kapasitas keuangan dari off-taker pabrik semen dalam hal seberapa mampu off-taker menerima kewajiban keuangan tambahan pemenuhan kontrak jual-beli RDF tersebut. Terakhir, secara lebih makroskopis, overview keseluruhan dari prospek industri off-taker pun perlu dipetakan dengan baik.

Atas adanya potensi risiko pada sisi jual-beli produk energi hasil pengolahan sampah dengan off-taker ini, Lender umumnya akan merasa lebih nyaman apabila sumber pendapatan utama BUP yang menjadi underlying bagi pembayaran kewajiban utang kredit investasi lebih difokuskan pada porsi tipping fee. Dengan lebih bergantung pada pendapatan dari Pemda tersebut, diharapkan risiko cashflow proyek akan dapat lebih terjaga. Akan tetapi berbicara terkait tipping fee ini, perlu kembali dikaji poin (1); (2); dan (5).

Mekanisme Penjaminan Proyek

Dalam konteks project finance, adalah suatu hal penting dan utama bahwa seluruh aset proyek yang dibiayai dapat diagunkan/dijaminkan kepada Lender. Aset-aset tersebut mencakup tanah, bangunan, mesin) yang dibiayai, termasuk kontrak EPC, O&M, perjanjian penerimaan pendapatan proyek WtE (kontrak suplai sampah dan piutang tipping fee dari Pemda; kontrak jual-beli produk energi dan piutang dari off-taker), dan seluruh asuransi terkait proyek. Di samping itu Lender juga memiliki hak ekslusif untuk step-in (step-in rights) untuk menunjuk investor baru dalam hal proyek atau debitur mengalami kondisi wanprestasi atau pelanggaran tertentu atas kesepakatan dan kewajiban kepada Lender.

Selanjutnya, perlu dipahami bahwa WtE merupakan suatu model bisnis baru di Indonesia, perlakuan terkait penjaminan atas aset proyek akan sangat tailor-made dan tergantung karakteristik proyek. Sebagai contoh, lahan proyek WtE bisa jadi bukan merupakan aset BUP atau debitur maupun Sponsor (BUMD/mitra badan usaha/investor) melainkan hanya berstatus sewa antara Sponsor/BUP dengan Pemda sebagai pemilik lahan sehingga aset tanah tersebut tidak dapat dijaminkan. Sebagai jalan keluar, dapat dipertimbankan perjanjian sewa lahan selama masa operasional proyek untuk dapat dijaminkan kepada Lender. Selain daripada itu, dalam evaluasi project finance, tidak ada hal yang baku bagi Lender, yang berarti sebagai pemilik dana dan pemberi pembiayaan, apalagi ditambah faktor bahwa skema dan struktur risiko proyek WtE yang belum terkelola dengan baik, Lender bisa jadi akan memiliki berbagai macam isu-isu lain berkaitan dengan mitigasi risiko proyek. Karenanya Sponsor/pemrakarsa proyek (Pemda, BUMD) dan BUP (termasuk mitra badan usaha/investor) perlu aware akan hal ini.

Di samping itu, project finance di Indonesia umumnya masih menerapkan recourse kepada Sponsor baik itu limited maupun full recourse. Dalam hal ini, terlepas dari performa proyek, keberadaan dan kekuatan keuangan Sponsor (BUMD/mitra badan usaha/investor) adalah hal yang sangat penting. Recourse tersebut diejawantahkan dalam bentuk Letter-of-Undertaking (LoU) dan project default guarantee dari Sponsor. Keduanya merupakan pernyataan Sponsor yang dilakukan di depan Notaris.

LoU umumnya mencakup kesiapan dan kesediaan Sponsor untuk melakukan top-up atas adanya potensi cost overrun dan cash deficiency terkait pembayaran kewajiban kepada Lender. Sementara default guarantee dibutuhkan dalam mengantisipasi adanya risiko project default di mana LoU sudah tidak lagi secara optimal. Pada beberapa proyek dapat ditemukan bahwa Perkada dan perjanjian kerjasama antara Pemda dan BUP turut juga mencakup klausul intervensi Pemda untuk masuk ke proyek dan mekanisme buyout dan pembayaran kewajiban utang kepada Lender dalam hal terjadi default atau wanprestasi khususnya terkait porsi BUMD. Adanya klausul buyout tersebut tentu dapat memberikan kenyamanan bagi Lender namun perlu diketahui bahwa klausul tersebut berbeda kekuatannya dengan default guarantee dari Sponsor sehingga bukan tidak mungkin Lender meminta tipikal guarantee atau solusi mitigasi risiko default tersendiri.

Dalam konteks WtE, di mana pemilik/Sponsor proyek terdiri dari beberapa entitas, misalnya BUMD dan mitra badan usaha, LoU dan default guarantee tersebut dapat dipenuhi oleh keduanya, dimungkinkan bersifat joint and severely (tanggung renteng) ataupun disesuaikan pada porsi kepemilikan dan tanggung jawab Sponsor atas proyek. Tata kelola atas hal tersebut menjadi subyek kalkulasi bisnis antara Pemda selaku pemrakarsa proyek, BUMD, dan mitra badan usaha/investor. Namun demikian, dalam hal Sponsor sudah tidak lagi memiliki kemampuan, dukungan Pemda sebagai pemilik saham ultimate dari BUMD dan aset proyek menjadi sangat penting di mana hal tersebut dapat diwujudkan melalui mekanisme buyout dalam Perkada dan perjanjian kerjasama.

Sebagai catatan, Lender internasional dan multilateral bisa jadi dapat memberikan fasilitas pembiayaan project finance non-recourse. Dengan demikian Lender hanya berpegang pada performa proyek sebagai sumber pembayaran tanpa recourse kepada Sponsor. Akan tetapi WtE merupakan suatu model bisnis baru di mana skema proyeknya pun sangat tailor made dan belum baku di Indonesia sehingga risiko pengembangan dan pelaksanaan proyeknya pun umumnya belum terpetakan dengan baik. Maka dari itu appetite Lender untuk pembiayaan WtE secara non-recourse bisa jadi masih sulit untuk dapat diterapkan.

Kesimpulan

Pengelolaan sampah di kota-kota besar di Indonesia telah menjadi permasalahan laten yang hingga kini belum dapat terpecahkan. Salah satu opsi pengelolaan dan pengolahan sampah yang mulai banyak digaungkan dalam beberapa waktu ke belakang ini adalah pengolahan sampah menjadi energi atau WtE. Artikel ini telah mencoba untuk mengupas dan menyajikan pembahasan aspek-aspek bankabilitas proyek WtE. Terdapat setidaknya 8 (delapan) aspek yang perlu diperhatikan dan dipertimbangkan para pelaku dan pemrakarsa proyek (Pemda, BUMD) dan BUP (termasuk mitra badan usaha/investor) sehingga WtE dapat memenuhi aspek bankabilitas sesuai preferensi dan persyaratan pembiayaan oleh Lender dan berhasil mencapai financial close. Selain itu dapat ditekankan kembali bahwa keberadaan dan bentuk dukungan Pemda sebagai pemrakarsa proyek WtE sangatlah penting mengingat domain proyek WtE dan pengolahan sampah (waste management) pada dasarnya merupakan kegiatan sektor publik yang memiliki beragam keterbatasan untuk dapat diperlakukan secara business-to-business.

---

Sumber Referensi

1. Detiknews (Azzahra, T.A)., 2020. Menteri LHK: Timbunan Sampah di Indonesia Tahun 2020 Capai 67,8 Juta Ton. Available at: https://news.detik.com/berita/d-5046558/menteri-lhk-timbunan-sampah-di-indonesia-tahun-2020-capai-678-juta-ton [Accessed July 28, 2020].
2. Anadolu Agency (Erric Permana)., 2019. Indonesia hasilkan 67 juta ton sampah pada 2019. Anadolu Agency. Available at: https://www.aa.com.tr/id/headline-hari/indonesia-hasilkan-67-juta-ton-sampah-pada-2019/1373712 [Accessed July 28, 2020].
3. Kompas.com, 2019. TPST Bantargebang Diprediksi Overload 2021, Bekasi Belum Tahu Rencana DKI Sandro Gatra, ed. KOMPAS.com. Available at: https://megapolitan.kompas.com/read/2019/09/20/16103741/tpst-bantargebang-diprediksi-overload-2021-bekasi-belum-tahu-rencana-dki [Accessed July 28, 2020].
4. Ayobandung, 2020. TPA Sarimukti Tutup, KBB Cari Lahan Pengganti Tri Junari, ed. AYOBANDUNG.com. Available at: https://ayobandung.com/read/2020/02/06/78732/tpa-sarimukti-tutup-kbb-cari-lahan-pengganti [Accessed July 28, 2020].
5. Balipost, 2019. Bali Darurat Sampah, Perlu Upaya Bersama Mengatasi Winata & Rindra Devita, eds. BALIPOST.com. Available at: https://www.balipost.com/news/2019/04/20/73441/Bali-Darurat-Sampah,Perlu-Upaya...html [Accessed July 28, 2020].
6. Divisi Jasa Konsultasi PT Sarana Multi Infrastruktur, 2020. Bahan Diskusi Waste to Electricity: Stakeholder Perspective dan Usulan Mitigasi Risiko. Bahan Pemaparan Diskusi dengan PT PLN (Persero). Unpublished
7. Dinas Lingkungan Hidup (DLH) Pemprov Jawa Barat, 2019. Project Overview: Market Sounding Legok Nangka Waste-to-Energy PPP Project. Presentasi dalam Market Sounding KPBU Pemprov Jawa Barat di Trans Luxury Hotel, 18 Oktober 2019.
8. Kompas.com (Mikhael Gewati), 2019. Pemdaprov Jabar Subsidi "Tipping Fee" TPPAS Regional Legok Nangka Halaman all. Available at: https://bandung.kompas.com/read/2019/10/10/17333381/pemdaprov-jabar-subsidi-tipping-fee-tppas-regional-legok-nangka?page=all [Accessed August 1, 2020].
9. Kementerian Keuangan RI, 2020. Dukungan VGF Diterapkan Pada Proyek Pengelolaan Sampah Legok Nangka. Available at: https://www.kemenkeu.go.id/publikasi/berita/dukungan-vgf-diterapkan-pada-proyek-pengelolaan-sampah-legok-nangka/ [Accessed August 1, 2020].
10. Tarungnews.com, 2017. Masih Banyak Permasalahan , TPPAS Legok Nangka Belum Siap. Available at: http://m.tarungnews.com/berita-utama/6048/-masih-banyak-permasalahan--tppas-legok-nangka-belum-siap.html [Accessed August 1, 2020].
11. Kompas.com (Andri Donnal), 2019. Warga Sekitar TPA Burangkeng Tak Dapat Uang Kompensasi, Ini Penjelasan Pemkab Bekasi. KOMPAS.com. Available at: https://yogyakarta.kompas.com/read/2019/02/14/18452931/warga-sekitar-tpa-burangkeng-tak-dapat-uang-kompensasi-ini-penjelasan [Accessed August 1, 2020].
12. Pikiran Rakyat (Ririn Nur Febriani), 2019. Pindah dari TPA Sarimukti ke Legoknangka, Beban Pemkot Cimahi Dipastikan Meningkat. Pikiran Rakyat. Available at: https://www.pikiran-rakyat.com/bandung-raya/pr-01320398/pindah-dari-tpa-sarimukti-ke-legoknangka-beban-pemkot-cimahi-dipastikan-meningkat [Accessed August 1, 2020].

Nabila Nurul Aisyah. (2020). Meninjau Aspek-Aspek Bankabilitas Pembiayaan Proyek Waste-to-Energy. SMI Institute, PT Sarana Multi Infrastruktur (Persero). Diakses , dari