InfraView - Seluk Beluk Pengembangan Infrastruktur Air Minum di Indonesia

Air merupakan kebutuhan mendasar, di mana dalam pemenuhan kebutuhannya tersebut harus mempertimbangkan berbagai aspek seperti akses, ketersediaan, keamanan, serta kelayakan untuk seluruh mahluk hidup. Salah satu pemanfaatan air sebagai jantung kehidupan mahluk hidup ialah sebagai sumber air minum, bahkan air bersih layak minum merupakan hak asasi manusia.

Menurut Agung Wiryawan selaku Partner Advisory Capital Project and Infrastructure dari PT PricewaterhouseCoopers Indonesia Advisory (PwC), walaupun air minum merupakan salah satu kebutuhan yang paling mendasar atau basic needs, tetapi kendala seperti tidak semua akses terhadap air menghasilkan air yang layak minum masih banyak ditemui. Maka dari itu, proyek Sistem Penyediaan Air Minum (SPAM) dirasa sangat penting untuk dilaksanakan. Proyek SPAM sendiri dapat dilakukan melalui berbagai skema, di mana salah satu skema yang kerap dijumpai ialah dalam bentuk Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU). Agung Wiryawan menjelaskan bahwa Proyek SPAM dalam skema KPBU cukup sesuai dengan kondisi Indonesia dikarenakan inisiatif pemerintah melalui Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) sering terbentur pada masalah kurang memadainya dana yang dibutuhkan dalam menyelesaikan proyek tersebut. Hal ini dapat mengakibatkan pencapaian target akses masyarakat ke air bersih menjadi terhambat.

Pada dasarnya, proyek SPAM baik dalam skema KPBU maupun non-KPBU memiliki peran penting terhadap pengadaan air minum yang layak bagi masyarakat luas. Agung Wiryawan menjelaskan beberapa perbedaan antara penyiapan proyek SPAM dalam skema KPBU dan non-KPBU. “Ditinjau dari ruang lingkup atau arrangement, proyek SPAM KPBU dan non-KPBU boleh dibilang memiliki kemiripan. Perbedaan yang jelas antara keduanya dari sisi stakeholder management, serta dari sisi struktur proyeknya sendiri,” tuturnya. Ditinjau dari perbedaan stakeholder management, proyek KPBU banyak melibatkan peran berbagai stakeholders atau pemangku kepentingan, sedangkan non-KPBU stakeholder yang terlibat akan lebih terbatas antara pihak swasta dan PDAM saja, sehingga sifat proyek lebih mengarah pada model business-to-business. “Dari sisi struktur, karena proyek KPBU mendapatkan dukungan dari Pemerintah (baik pusat maupun daerah), misalnya dengan adanya Viability Gap Fund (VGF); maka gap antara affordability masyarakat dan feasibility proyek dimungkinkan untuk dijembatani. Sedangkan untuk proyek non-KPBU, analisa atas proyek perlu melihat underlying bisnis tanpa melihat elemen dukungan. Sehingga skema kerjasama perlu dirumuskan antara pihak swasta dengan PDAM dengan mekanisme business – to business (misalnya: apakah dimungkinkan menggunakan skema pembayaran take or pay atau tidak). “Pertimbangan berikutnya ialah credit worthiness PDAM yang akan sangat krusial dalam mempengaruhi tingkat keberlangsungan proyek tanpa adanya dukungan/ penjaminan dari pemerintah”, tambah Agung yang memiliki pengalaman dalam beberapa proyek KPBU SPAM—di antaranya Proyek KPBU SPAM Semarang Barat, Proyek KPBU SPAM Umbulan, Proyek KPBU SPAM Lampung; sementara untuk skema non-KPBU, Agung bersama dengan tim PwC juga mengantongi pengalaman atas feasibility study untuk proyek SPAM serta memfasilitasi PDAM daerah dengan pihak swasta dalam merumuskan mekanisme tarif air curah. Perbedaan karakteristik antara proyek SPAM dengan skema KPBU dan non-KPBU tersebut memiliki tantangan-tantangan yang berbeda - beda.

Tantangan Proyek SPAM

Tantangan penyiapan proyek KPBU yang paling menonjol misalnya, ialah dalam hal stakeholder management terutama dari sisi kesiapan pihak Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK), namun hal tersebut berlaku untuk proyek KPBU secara umum dan tidak hanya terpaku dalam proyek SPAM semata, dan tantangan ini hanya dapat diselesaikan apabila PJPK memiliki kesiapan serta pemahaman terhadap proyek KPBU terutama pengenalan terhadap beberapa komitmen yang nantinya harus dipenuhi oleh pemerintah daerah. “Perlu ada pemahaman bahwa proyek KPBU merupakan sebuah bentuk kerjasama, termasuk pembagian alokasi resiko antara pihak pemerintah daerah dengan swasta,” tutur Agung yang juga mengiyakan peran PT Sarana Multi Infrastruktur (Persero) (“PT SMI”) yang cukup penting dalam melaksanakan kegiatan capacity building terhadap pemerintah daerah. Akan tetapi, ini tidak berarti bahwa skema non-KPBU tidak terlepas dari berbagai tantangan. Proyek SPAM non-KPBU juga memiliki tantangan dalam memilah PDAM mana yang akan menjadi counterpart proyek tersebut dengan pertimbangan antara lain; credit worthiness dari PDAM yang bersangkutan dan kapasitas para pekerja PDAM itu sendiri untuk menjalankan serta mengelola proyek SPAM. Hal ini jelas membutuhkan tidak sedikit usaha, mengingat bahwa kapasitas PDAM sebagai salah satu pelaku proyek SPAM tidak dapat dinilai dan diawasi dengan mudah. Agung menekankan, “Tidak seperti proyek berskema KPBU yang dapat memperoleh fasilitas pendampingan dalam penyiapan proyeknya, proses penyiapan proyek SPAM non-KPBU akan sangat tergantung dari PDAM itu sendiri. Tentunya proyek SPAM non - KPBU dapat diusulkan untuk difasilitasi oleh Badan Peningkatan Penyelenggaraan Sistem Penyediaan Air Minum (BPPSPAM), Kementerian Pekerjaan Umum atau penunjukkan pihak ketiga yang independen untuk memfasilitasi jika dirasa perlu atau ketika diketahui bahwa kapasitas PDAM dirasa belum terlalu siap.”

Key Success Factor dalam Penyiapan Proyek KPBU SPAM

Selain mengemukakan berbagai tantangan yang ditemui dalam penyiapan proyek SPAM, Agung juga turut membahas mengenai key success factors dalam penyiapan proyek tersebut. Cukup mengejutkan memang menyimak fakta lapangan yang diutarakan oleh Agung bahwa salah satu key success factors yang amat berpengaruh dalam sebuah proyek SPAM—dan proyek KPBU lainnya ialah human resource yang dapat diandalkan, di mana ini mengacu kepada individu yang dapat menyelesaikan berbagai masalah dengan pengetahuan serta kompetensi yang dimilikinya. “Karena kita berbicara dari segi penyiapan proyek, maka individu yang acap kali disebut sebagai champion ini biasanya memang berasal dari sisi PJPK. Bahkan, champion ini mengacu pada satu individu dengan kemampuan leadership yang sangat kuat yang dapat menentukan keberlangsungan proyek KPBU. Namun sayangnya, kita tidak dapat secara terus menerus mengandalkan keberadaan champion apabila menginginkan sebuah proyek untuk dapat berjalan dengan baik. Dari sini, tugas kita selanjutnya ialah, bagaimana mewujudkan sebuah metode yang dapat dipelajari dan measurable serta terinstitusionalisasi agar para champion lainnya dapat terlahir. Lagi-lagi kita berbicara capacity building di sini,” jelas Agung. Mengidentifikasi human resources yang sekiranya memiliki potensi tinggi sebagai champion dalam proyek KPBU merupakan salah satu tugas para pemimpin daerah yang nantinya akan menentukan keterlibatan individu-individu tersebut dalam proyek KPBU.

Penentuan Tarif Air Minum

Berdiskusi mengenai proyek SPAM tentu tidak dapat lepas dari penentuan tarif yang ideal dari sisi kesanggupan masyarakat dan kelayakan proyek. Agung berpendapat, mekanisme konsultasi publik masih menjadi sebuah cara yang efektif untuk menentukan tarif air dari pihak PDAM kepada masyarakat terutama terkait dengan ability to pay dan willingness to pay dari masyarakat itu sendiri. Lebih lanjut, Agung menegaskan, “Namun yang perlu diingat adalah, walaupun sama-sama dijual kepada end-users, air tidak seperti listrik yang mendapatkan subsidi dari pemerintah. Perlu juga digarisbawahi, sebelum benar-benar membahas mengenai subsidi, harus ditilik kembali tingkat kefisienan PDAM itu sendiri.” Tingkat kefisienan PDAM yang dimaksud di sini ialah mengkritisi kembali apakah PDAM terkait memang memiliki component cost atau biaya yang tidak dapat dicakup oleh daya beli atau affordability masyarakat. Full cost recovery sendiri memiliki definisi yakni tarif yang dikenakan kepada masyarakat untuk menutupi biaya operasional, dan faktanya memang tidak semua PDAM di Indonesia menerapkan full cost recovery dalam menentukan tarif air kepada masyarakat. Fakta ini, menurut Agung justru menimbulkan tanda tanya besar, “Terutama bagi PDAM yang belum menerapkan full cost recovery, patut dipertanyakan apakah business model seperti ini ke depannya akan sustain? Mengingat bahwa tanpa full cost recovery berarti tarif yang dikenakan kepada masyarakat tidak dapat menutup biaya operasional. Jangan lupakan juga bahwa banyak pula PDAM terbentuk karena adanya otonomi daerah di mana cakupan wilayah yang mereka naungi belum tentu ekonomis.” Agung juga menambahkan, hal ini dapat diselesaikan dengan mempertimbangkan konsolidasi operasional beberapa PDAM dalam menjalankan proyek SPAM agar menjadi lebih sizeable untuk menekan biaya yang dibebankan, karena masalah full cost recovery memang masih menjadi isu yang pelik dan harus segera ditemukan solusinya. “Ini kita masih membahas ketidakberhasilan untuk mencakup komponen biaya operasional, padahal masalah akan bertambah jika ternyata ada tambahan biaya yang harus dicakup seperti tarif air curah dari pihak swasta ke PDAM, tentunya beban yang akan dikenakan ke masyarakat akan lebih besar lagi. Nah, di sinilah peran VGF amat penting dalam mendukung kesuksesan sebuah proyek, karena VGF dapat menjembatani antara kemampuan PDAM dalam melakukan aktivitas komersial dan operasional serta ekspektasi pihak swasta. Hanya saja, VGF hanya dapat ditemui pada proyek KPBU saja,” papar Agung. Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya bahwa kinerja PDAM dapat dilihat dari sisi credit worthiness mereka, maka untuk proyek SPAM non-KPBU, PDAM skala kecil yang dirasa kurang bankable akan menemukan kesulitan dalam menjalankan proyek SPAM dikarenakan minimnya minat investor yang mau bekerja sama serta cakupan wilayah yang kurang ekonomis. Maka pada dasarnya, peran pemerintah dalam menyusun kebijakan terkait proyek SPAM sangat krusial untuk meningkatkan keberhasilan proyek SPAM di Indonesia.

Tidak terelakkan bahwa proyek SPAM terutama dengan skema KPBU yang melibatkan peran banyak pihak memang membutuhkan tingkat komitmen yang tinggi dari pihak-pihak yang terlibat tersebut. Komitmen pemerintah pusat yang serius dapat dilihat dari inisiatifnya dalam memfasilitasi berbagai proyek KPBU dengan dukungan penyusunan kebijakan, capacity building, serta pendampingan. Pemerintah Daerah pun memiliki tanggungjawab untuk mengidentifikasi dan menentukan para individu yang berpotensi sebagai champion namun dengan yang lebih terstruktur misalnya dengan pengukuran KPI yang cukup jelas untuk dipenuhi. Agung juga menambahkan bahwa tingkat komitmen yang dimiliki oleh pihak swasta sedikit banyak terpengaruh oleh success story dari proyek serupa sebelumnya. Misalnya dari proyek SPAM KPBU sebelumnya yang meraup kesuksesan cukup besar, maka keinginan dan komitmen para investor untuk berinvestasi di proyek SPAM dengan skema KPBU selanjutnya juga akan cukup menjanjikan.

Meningkatkan Daya Tarik Proyek SPAM

Komitmen para investor atau pihak swasta untuk berinvestasi sangat erat kaitannya dengan tingkat daya tarik sebuah proyek. Lalu, bagaimana cara meningkatkan daya tarik suatu proyek SPAM? Dari sisi makro, Agung beropini, “saya mengamati proyek air minum sudah cukup berkembang dengan baik jika kita bandingkan masa kini dengan keadaan beberapa tahun silam. Calon investor yang menunjukkan minatpun kini, bukan hanya datang dari dalam negeri saja, juga dari investor internasional. Akan tetapi, permasalahannya ialah proyek SPAM yang ada kini sebagian besar, cenderung berbasis VGF, karena tidak dapat dipungkiri memang ada gap yang mencolok antara kesanggupan atau daya beli masyarakat dan biaya yang mampu dibayarkan oleh PDAM. Walaupun ke depannya akan tetap ada proyek SPAM KPBU berbasis VGF, namun saya rasa, perlu dipertimbangkan untuk mengembangkan different set of projects (termasuk misalnya proyek – proyek yang menggunakan VGF dengan proyek-proyek yang tidak berbasis VGF).” Menariknya lagi, hal ini sekaligus dapat menguji pasar serta untuk melihat respons dari investor – investor yang berbedauntuk berinvestasi.

Untuk proyek SPAM non-KPBU, berdasarkan pengalaman Agung dalam menangani sebuah proyek dengan skema tersebut, tingkat daya tarik dapat terwujud dengan suatu struktur/ mekanisme kerjasama yang mencerminkan suatu pembagian alokasi resiko yang fair antara pihak investor dan swasta. Menurut Agung, pihak swasta sebagai investor jelas membutuhkan kepastian investasi. Selain itu pihak perbankan yang akan mendanai sebagian besar dari capex proyek juga membutuhkan kepastian atas pembyaran pinjaman yang diberikan kepada proyek tersebut.

Daya tarik proyek juga ditentukan oleh kerangka regulasi yang mempengaruhi kepastian terhadap proyek, Adanaya ketidakpastian regulasi dapat berimbas kepada minimnya keinginan investor untuk berinvestasi. Selain itu, Agung juga merasa perlunya payung hukum untuk mendukung kegiatan investasi PDAM terutama PDAM skala kecil yang tersebar di berbagai wilayah di Indonesia.

Penerapan Creative Financing pada Proyek SPAM

Menilik berbagai kemungkinan pembiayaan, pembahasan mengenai creative financing untuk diterapkan pada proyek SPAM menjadi topik penutup yang cukup menarik, Mengingat kebutuhan mendasar atas proyek SPAM serta berbagai tantangan yang ada di sektor ini, keberadaan pembiayaan – pembiayaan alternatif untuk mendukung proyek – proyek tersebut akan sangat dibutuhkan. Agung juga mengakui akan sangat menarik apabila creative financing ini diterapkan tidak hanya melibatkan bank komersil semata namun juga melibatkan lembaga donor, walaupun dalam penerapannya kelak, jelas dibutuhkan studi lebih lanjut.

Agung Wiryawan. (2020). InfraView - Seluk Beluk Pengembangan Infrastruktur Air Minum di Indonesia. SMI Institute, PT Sarana Multi Infrastruktur (Persero). Diakses , dari